El modelo de planificación de la adaptación nacional de la CMNUCC: ¿una base para cumplir los compromisos posteriores a 2015?

por Virginia Wiseman, experta temática en cambio climático y energía sostenible, IISD Reporting Services

Este artículo apareció originalmente como una actualización de política de dos partes de IISD Reporting Services (Parte I y Parte II), proporcionando un análisis técnico del papel del proceso del Plan Nacional de Adaptación. 

Parte I: Apoyo a la implementación de la meta 13.1 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) sobre la adaptación al cambio climático.

Uno de los éxitos citados con frecuencia de la CMNUCC es la recopilación de datos e informes sobre el cambio climático que ha impulsado. Sin embargo, a pesar de los sólidos informes nacionales de mitigación, otros procesos, decisiones, instituciones e instrumentos legales establecidos en virtud de la Convención aún no han sido suficientes para estabilizar las “concentraciones de GEI en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático”, como establecido en el objetivo de la Convención (artículo 2). En consecuencia, la adaptación se ha vuelto más prominente en las agendas de las Partes a medida que se observan cada vez más los efectos del cambio climático.

Con un temperaturas alcanzan máximos históricos en 2015, los negociadores que discutieron la agenda de desarrollo post-2015 el año pasado también colocaron la adaptación en un lugar destacado en la Agenda 2030 acordada para el Desarrollo Sostenible (Asamblea General de la ONU (AGNU), 2015). La primera meta del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) sobre el cambio climático (meta 13.1) apunta a “fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los peligros relacionados con el clima y los desastres naturales en todos los países”.

Mientras que bajo la Convención, todo el Las Partes “formularán, implementarán, publicarán y actualizarán periódicamente programas nacionales y, cuando corresponda, regionales que contengan… medidas para facilitar una adaptación adecuada al cambio climático” y “cooperarán en la preparación para la adaptación a los impactos del cambio climático”, en su mayoría países en desarrollo. que han venido presentando planes nacionales de adaptación. Los avances que han hecho, especialmente en lo que respecta a programas nacionales de acción para la adaptación (NAPA) y planes nacionales de adaptación (PAN), será un aporte importante para medir el progreso bajo la meta 13.1, así como un modelo valioso a seguir para los países desarrollados a medida que comienzan a integrar la planificación estratégica de la adaptación en la formulación de políticas a nivel nacional.

ODS-13-1-Objetivo

La arquitectura de adaptación desarrollada bajo la CMNUCC: NAPA y NAP

La planificación nacional de la adaptación bajo los auspicios de la CMNUCC se remonta al año 2000, cuando la Conferencia de las Partes (COP) solicitó a expertos que comenzaran a redactar las directrices para la preparación de los PNA (CMNUCC, 2000). Reconociendo las circunstancias especiales de los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los impactos del cambio climático, el marco institucional se ha centrado en ayudar a los países menos adelantados (PMA) en particular.

En 2001, la COP adoptó las directrices NAPA y el Programa de Trabajo de los PMA (Países Menos Adelantados), incluido el establecimiento del Grupo de Expertos de LDC (LEG), cuyo objetivo original era “asesorar sobre la estrategia de preparación e implementación” para los NAPA (UNFCCC, 2001). A través del proceso NAPA, los LDC han identificado necesidades urgentes y priorizado proyectos, utilizando información y consultas existentes a nivel de base. Los proyectos definidos en los PNA son elegibles para recibir asistencia del Fondo LDC (LDCF), que se estableció específicamente para ayudar a los LDC a llevar a cabo, Entre otros, la preparación e implementación de los PNA. En 2002 y 2003, la COP solicitó al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM), que administra el FPMA, que financiara la preparación e implementación de los PNA con la debida diligencia. En 2004 se presentó el primer NAPA. Seis años más tarde, el mandato del LEG se renovó y amplió, con la solicitud de actualizar la guía para los PNA para ayudar a integrar la adaptación en la planificación del desarrollo de los PMA.

El año 2010 también vio una evolución en la arquitectura institucional para la adaptación, con la adopción del Marco de Adaptación de Cancún y establecimiento de la Comité de Adaptación. El nuevo Marco dio origen a los PAN e invitó a los PMA a formularlos e implementarlos, sobre la base de su experiencia con los PNA. La COP también invitó a otros países en desarrollo a emplear las modalidades de apoyo del PAN.

En 2011, la CP adoptó las directrices iniciales para el proceso del PAN y decidió que se emplearían las siguientes modalidades para ayudar a los PMA: directrices técnicas del PAN; talleres y reuniones de expertos; actividades de formación; intercambios regionales; síntesis de experiencias, mejores prácticas y lecciones aprendidas; documentos técnicos; y asesoramiento técnico (UNFCCC, 2011). El LEG ha dirigido una serie de talleres regionales de capacitación y, desde 2013, ha estado organizando talleres anuales Exposiciones NAP. También ha guiado el desarrollo de Centro de NAP, un portal donde los países que desarrollan PAN pueden acceder a datos, información y conocimientos para respaldar sus esfuerzos.

Si bien el LEG sigue siendo el principal organismo de apoyo, el Comité de Adaptación también contribuye y brinda asistencia a los países en desarrollo que no son PMA. La COP también ha invitado a organizaciones de la ONU, agencias especializadas y otras organizaciones relevantes, así como agencias bilaterales y multilaterales, a apoyar el proceso PAN en los PMA y considerar establecer o mejorar programas de apoyo (UNFCCC, 2012).

Muchas organizaciones han respondido a esta llamada. En particular, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) albergan el Programa de apoyo global NAP (NAP-GSP), que ofrece asesoramiento técnico personalizado y promueve el intercambio de conocimientos Norte-Sur y Sur-Sur. El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD) actúa como Secretaría para el Red Global NAP, que coordina el apoyo bilateral y los actores en el país, al mismo tiempo que facilita el aprendizaje y el intercambio entre pares. Otras organizaciones apoyan el proceso PAN a través de sus propios programas de adaptación, como FAO-Adapt en la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Proceso Nacional de Adaptación de la Salud (HNAP) en la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En cuanto al apoyo financiero, fuera del LDCF, los fondos para la planificación de la adaptación se han canalizado a través del Fondo Especial para el Cambio Climático (SCCF, por sus siglas en inglés) administrado por el FMAM, que está disponible para todos los países en desarrollo, si los fondos lo permiten. Además, el Fondo Verde para el Clima (GCF, por sus siglas en inglés) ha dicho que puede apoyar un proceso de planificación de adaptación nacional voluntario impulsado por los países a través de su programa de preparación y apoyo preparatorio, y también se ha instado a los países desarrollados a movilizar fondos a través de otros canales multilaterales y bilaterales para no -Países en desarrollo menos adelantados. Más recientemente, en virtud del Acuerdo de París, también se ha “alentado a otros países a brindar o continuar brindando” apoyo financiero voluntario para la adaptación (artículo 9.2).

En 2015, la COP una vez más renovó y amplió el mandato del LEG, agregando que debería brindar orientación técnica sobre las necesidades relacionadas con la adaptación que puedan surgir del Acuerdo de París y otras decisiones adoptadas en la COP 21 (UNFCCC, 2015). El LEG se revisará en 2020.

Una base sobre la que construir

A medida que los formuladores de políticas se orientan hacia la implementación de la Agenda 2030, se pueden extraer dos importantes observaciones generales de una década y media de desarrollo institucional para apoyar la planificación nacional de adaptación en los países en desarrollo bajo la CMNUCC. Primero, no hay necesidad de empezar desde cero en el objetivo 13.1. El Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, en su reciente informe sobre seguimiento y revisión, enfatiza la importancia de aprovechar los foros y mecanismos intergubernamentales existentes, incluidos los órganos de tratados de la ONU (ONU, 2016). Para la meta 13.1, eso significa construir sobre la arquitectura actual de planificación de la adaptación nacional, expandir sus recursos a más países, considerar formas de reforzarla aún más y garantizar que se entreguen los fondos adecuados a sus canales de financiación.

La segunda observación es que las experiencias de los países en desarrollo con la planificación de la adaptación pueden ser una valiosa inspiración y ejemplos para los países desarrollados. Desde 1997, las Partes que son países desarrollados han estado presentando inventarios nacionales de GEI, así como Comunicaciones Nacionales (NC) que podrían incluir información sobre la evaluación de la vulnerabilidad y cualquier otra actividad realizada para implementar la Convención (Para obtener una descripción completa de las obligaciones de presentación de informes de todas las Partes en virtud de la Convenio, así como también cómo cambiarán las obligaciones de las Partes en virtud del Acuerdo de París, véase Kosolapova, 2016). Si bien las referencias de la Convención a la adaptación y la flexibilidad incorporada en las directrices de presentación de informes dejan un amplio margen para que los países desarrollados informen sobre sus medidas de adaptación, han tardado en incorporar la adaptación en sus CN, y algunos estudios demuestran un progreso inicial desde NC3 (2002) hasta NC4 (2006) a medida que un mayor número de países desarrollados informaron haber establecido marcos de adaptación (Gagnon-Lebrun y Agrawala, 2007) y, más recientemente, un aumento significativo del 87% en las políticas y medidas de adaptación informadas de 41 países de ingresos altos de NC5 (2010) a NC6 (2014) (Lesnikowski et al, 2015). Incluso con el aumento reciente en la presentación de informes sobre adaptación, cuando las Partes decidieron presentar contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC) junto con el proceso de negociación del Acuerdo de París, muy pocas Partes que son países desarrollados optaron por incluir la adaptación. Esto quizás se deba a una visión obsoleta de que la adaptación es principalmente una preocupación para los países en desarrollo. O puede surgir de la naturaleza local de la adaptación y una relativa falta de presión para informar sobre cómo se están cumpliendo las obligaciones en esta área (más sobre esto a continuación).

Cualquiera que sea la razón, y considerando la naturaleza universal de la Agenda 2030, la meta 13.1 de los ODS no puede verse como aplicable solo a los países en desarrollo. Hay poblaciones vulnerables en todos los países, y ningún país escapará a los impactos del cambio climático. Los países desarrollados han comenzado a reconocer esto, y algunos han comenzado a adoptar iniciativas nacionales de adaptación (y al menos uno, Japón, ha iniciado un proceso PAN) (Órgano Subsidiario de Implementación (SBI) de la CMNUCC, 2015). Sin embargo, la planificación de la adaptación integrada a gran escala sigue siendo un territorio en gran medida desconocido. Dado que muchos países en desarrollo (al menos 39 PMA y otros 25 países en desarrollo (UNFCCC SBI, 2015)) han asumido la tarea mucho antes que los países desarrollados, estos últimos podrían beneficiarse al buscar los recursos y las mejores prácticas obtenidas durante esa ventaja inicial.

Parte II: Apoyo a la implementación del Acuerdo de París

Al considerar algunas de las características clave del Acuerdo de París que fue adoptado por la 21ª sesión de la Conferencia de las Partes (COP 21) de la CMNUCC, en diciembre de 2015, llama la atención lo bien que se adapta el marco de adaptación nacional existente de la CMNUCC, descrito en Parte I de esta Actualización de la Política, es servir al Acuerdo de París. Entre estas características se encuentran un objetivo de adaptación global y la naturaleza de las contribuciones de abajo hacia arriba, impulsadas por los países y con visión de futuro.

El marco institucional existente, construido en torno al apoyo de los programas de acción y planes nacionales de adaptación (NAPA, por sus siglas en inglés), puede servir como: 1) un recurso para que todos los países, incluidos los países desarrollados, cumplan con sus obligaciones en virtud del Acuerdo en la búsqueda del objetivo global objetivo de adaptación, y 2) un modelo para el sistema de apoyo necesario para ayudar a los países en desarrollo a formular contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC).

¿Los países desarrollados se embarcarán en el proceso del PAN?

El nuevo objetivo global de adaptación se define en el artículo 7 del Acuerdo de París como “mejorar la capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático, con miras a contribuir al desarrollo sostenible y garantizar una respuesta de adaptación adecuada en el contexto de la temperatura”. objetivo a que se refiere el artículo 2.” El objetivo se alinea con la meta 13.1 del Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) (Fortalecer la resiliencia y la capacidad de adaptación a los peligros relacionados con el clima y los desastres naturales en todos los países). La Parte I de esta Actualización de política sugirió que las instituciones de adaptación desarrolladas y perfeccionadas bajo la CMNUCC desde 2000 pueden servir como punto de partida para implementar la meta 13.1 de los ODS.

Además de los vínculos claros entre los objetivos establecidos en el Acuerdo de París y la Agenda 2030, los dos documentos también adoptan enfoques muy similares para distinguir entre lo que es global y lo que debe ser concurso. Por ejemplo, en la Agenda 2030, las “metas de los ODS se definen como ambiciosas y globales, y cada gobierno establece sus propias metas nacionales guiadas por el nivel global de ambición pero teniendo en cuenta las circunstancias nacionales. Cada gobierno también decidirá cómo estos objetivos aspiracionales y globales deben incorporarse en los procesos, políticas y estrategias de planificación nacional”.

Esta relación entre lo global y lo nacional es muy similar a la expresada en el Acuerdo de París, que en muchas áreas, incluida la adaptación, adopta un enfoque “impulsado por los países” o “de abajo hacia arriba”. Por ejemplo, si bien el Acuerdo de París establece un objetivo global, también reconoce las “dimensiones locales, subnacionales, nacionales, regionales e internacionales” de la adaptación y establece que “cada Parte deberá, según corresponda, participar en procesos de planificación de la adaptación y la implementación de acciones, incluyendo el desarrollo o mejora de planes, políticas y/o contribuciones relevantes…” Esta obligación podría leerse de tal manera que, en esencia, todo el los países, incluidos los desarrollados, que se conviertan en Partes del Acuerdo deberán presentar planes de adaptación. Por lo tanto, el proceso PAN diseñado originalmente para los países en desarrollo ahora es probablemente la fuente de información más rica para los países desarrollados que se embarcan en su propia planificación nacional de adaptación.

NDC: compromisos ascendentes de todos los países

Hasta ahora, las comunicaciones sobre adaptación en el marco de la CMNUCC han sido principalmente prospectivas. Dada la naturaleza local de la adaptación, existe poca preocupación externa, en términos de cumplimiento, por verificar si una parte está satisfaciendo sus necesidades nacionales de adaptación. Sin embargo, precisamente porque los beneficios de tomar medidas se acumulan para el país en cuestión, es de gran interés de una Parte prepararse y planificar para los impactos del cambio climático. Como resultado, “informar” sobre la adaptación ha tomado principalmente la forma de comunicar los planes y necesidades de un país a través de los NAPA y los NAP.

Si bien las características de la adaptación hacen que su planificación sea naturalmente un proceso de abajo hacia arriba, la mitigación se abordó durante mucho tiempo a través de un paradigma de “arriba hacia abajo”. Si bien se supone que la mitigación de las emisiones tiene un costo para quien toma la acción, los beneficios se acumulan para todos. Entonces, como era de esperar, los países en desarrollo tenían un gran interés en asegurar informes transparentes bajo la Convención para saber si los países desarrollados están cumpliendo con sus obligaciones. Especialmente bajo el Protocolo de Kioto, estas obligaciones tomaron la forma de requisitos de arriba hacia abajo, negociados y acordados por todas las Partes. Como resultado, los informes sobre mitigación se han centrado en gran medida en demostrar el progreso logrado (recortes de emisiones reales) y las proyecciones basadas en políticas y medidas ya implementadas.

Con el nuevo enfoque de abajo hacia arriba manifestado en el Acuerdo de París, las Partes establecerán sus propios objetivos nacionales a través de la presentación (obligatoria) de NDC. Además de comunicar los objetivos de reducción de emisiones y demostrar el progreso en la implementación, los países ahora tendrán que vincular sus objetivos con los planes futuros sobre cómo reducirán las emisiones, es decir, “medidas internas de mitigación”.

La arquitectura de apoyo NAPA/NAP: ¿Un modelo para apoyar las NDC de los países en desarrollo?

Con el Acuerdo de París que obliga a todas las Partes del Acuerdo a presentar NDC, los países en desarrollo, especialmente los países menos adelantados (LDC), necesitarán asistencia para elaborar estas comunicaciones, en particular para sus componentes de mitigación. El sistema de apoyo creado a lo largo de 15 años para los NAPA y los NAP puede servir como modelo, o desempeñar un papel parcial en sí mismo, para ayudar a los países en el desarrollo de las NDC. La creación de esta arquitectura bajo la CMNUCC y la asociación con otros con experiencia en el apoyo a los NAP(A) también promovería la meta 13.b de los ODS, que apunta a “promover mecanismos para aumentar la capacidad para la planificación y gestión efectivas relacionadas con el cambio climático en los países menos desarrollados. y los pequeños Estados insulares en desarrollo…”.

En 2013, la COP inició un proceso de presentación de contribuciones previstas determinadas a nivel nacional (INDC), en preparación para la COP 21, bajo el cual 189 países han presentado INDC. La INDC de un país servirá como su NDC inicial al entrar en el Acuerdo de París, a menos que decida revisarla y presentar la versión actualizada al ratificar o aceptar el Acuerdo. Durante el proceso de presentación de INDC ad-hoc el apoyo se puso a disposición de los países en desarrollo, tanto a través de nuevas iniciativas emprendidas por varias organizaciones como a través de la recalibración de los programas existentes (UNFCCC, 2014). Por ejemplo, el Instituto de Recursos Mundiales (WRI) y el PNUD crearon una guía para diseñar y preparar INDC (Levin et al, 2015). La Asociación Internacional sobre Mitigación y MRV [medición, informe y verificación] también emitió una guía de proceso para las INDC (Höhne et al, 2014). La Alianza Global LEDS [estrategias de desarrollo de bajas emisiones] y el Programa de Apoyo Global para las Comunicaciones Nacionales y los Informes Bienales de Actualización ajustaron su trabajo y aplicaron sus fortalezas hacia la preparación de la INDC. Además, los países individuales recurrieron a cualquier cantidad de organizaciones que ofrecieran apoyo para completar sus INDC.

En su decisión que acompaña al Acuerdo de París, la COP “reitera su llamado a las Partes de los países desarrollados, las entidades operativas del Mecanismo Financiero y cualquier otra organización que esté en condiciones de hacerlo para brindar apoyo para la preparación y comunicación” de las INDC de las Partes que necesitan apoyo (UNFCCC, 2015). Sin embargo, ni el Acuerdo ni la decisión dicen mucho más sobre el apoyo que recibirán las Partes que son países en desarrollo para la preparación de las NDC. La decisión establece el Comité de París sobre el Desarrollo de Capacidades y la Iniciativa de Desarrollo de Capacidades para la Transparencia (quizás el sistema de apoyo podría albergarse bajo uno de estos), pero independientemente de dónde se encuentre, la infraestructura sólida para apoyar la preparación de NDC es importante para ayudar a los países en desarrollo. adherirse al Acuerdo de París.

Como muestra el proceso de apoyo a la planificación nacional de la adaptación en los países en desarrollo, puede llevar años construir dicha infraestructura. Pero tal vez tomar algunas ideas de ese proceso pueda reducir algunos años de la creación de uno similar para las NDC.

Primero, el vínculo más obvio es utilizar el progreso que han logrado los países en la formulación de PAN hacia el componente de adaptación opcional de sus NDC. En segundo lugar, el registro público de NDC que mantendrá la Secretaría podría configurarse Centro de NAP, que, a diferencia del portal actual de INDC que solo contiene una lista simple de INDC, alberga los PAN presentados y está repleto de recursos útiles. En tercer lugar, se podría establecer un Programa de Apoyo Global similar al creado para los PAN por el PNUD y el PNUMA como el hogar institucional de referencia para la experiencia técnica y la coordinación del apoyo de la NDC. En cuarto lugar, quizás además de las NAP Expos, se podrían organizar NDC Expos, con el espíritu de mostrar las mejores prácticas de NDC y facilitar una carrera hacia la cima. Finalmente, con miras a la implementación de las NDC, se podría explorar la formación de un vínculo como el que se establece entre los proyectos identificados por los NAPA y la financiación disponible en el marco del LDC Fund (LDCF). En otras palabras, el proceso de formulación de NDC podría alimentar directamente las propuestas de proyectos elegibles para financiamiento bajo el LDCF y el Fondo Especial para el Cambio Climático (SCCF).

En resumen, el Acuerdo de París, una vez que entre en vigor, podría catalizar dos fenómenos relativamente nuevos: la planificación de la adaptación nacional de los países desarrollados y las contribuciones de mitigación determinadas a nivel nacional con componentes de adaptación opcionales de los países en desarrollo. En ambos casos, el marco de planificación de adaptación nacional existente de la CMNUCC podría ser una fuente de inspiración: para que los países desarrollados comiencen su planificación y para crear un sistema de apoyo para ayudar a los países en desarrollo a elaborar sus NDC.

El autor desea agradecer a Alice Bisiaux, Stefan Jungcurt, Elena Kosolapova, Delia Paul, Nathalie Risse y Lynn Wagner por su valiosa contribución a esta Actualización de la política.

El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD) se complace en presentarles una serie de actualizaciones de políticas sobre la presentación de informes nacionales y los procesos de implementación dentro de los procesos de acuerdos ambientales multilaterales (MEA, por sus siglas en inglés) que hemos estado rastreando durante más de dos décadas. Las decisiones tomadas en 2015 por los formuladores de políticas intergubernamentales han buscado cambiar el enfoque para implementar el desarrollo sostenible. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y el Acuerdo de París sobre el cambio climático son agendas universales, con obligaciones de implementación implícitas para todos los países. Nuestro Boletín de Negociaciones de la Tierra Los escritores y expertos temáticos de nuestras bases de conocimiento de Políticas y Prácticas han monitoreado las discusiones sobre los éxitos y las deficiencias de los procesos nacionales de planificación e información dentro de los MEA y otros procesos que seguimos. Nuestra esperanza es que esta serie ayude a todos los involucrados en la implementación de las nuevas direcciones de desarrollo sostenible de 2015 para aprovechar las lecciones del pasado.


Referencias

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